Regional inequalities, informality, and the distribution of Local Health Councils in Brazil: evidence from the second cycle of the PMAQ-AB
DOI:
https://doi.org/10.18310/2446-4813.2026v12n2.5139Keywords:
Community Participation, Primary Health Care, Health EvaluationAbstract
Objective: To describe the distribution of Community Participation in Primary Health Care (PHC) in Brazil. Method: A quantitative cross-sectional study was conducted using the external evaluation database from the Second Cycle of the National Program for Improving Access and Quality in Primary Care (PMAQ-AB). Responses from health teams and users regarding the existence of Local Health Councils (LHC) were analyzed. Data were stratified by Brazilian region and city type using descriptive statistics. Results: The study analyzed 29,778 teams and 114,615 users from 5,042 municipalities. Among teams, 33.20% reported an LHC with documentation, 23.39% an LHC without documentation, and 43.41% reported the absence of an LHC. Among users, only 20.03% were aware of an LHC, 31.21% stated none existed, and 48.70% did not know. The distribution was uneven across regions and city types. Conclusions: The presence of an LHC is not yet a reality for a large proportion of teams, except in South and Southeast capitals. Furthermore, users lack of knowledge regarding these participation mechanisms is prevalent throughout Brazil.
References
1. Kringos DS, Boerma WG, Hutchinson A, Saltman RB. The breadth of primary care: a systematic literature review of its core dimensions. BMC Health Serv Res. 2010;10:65.
2. Rifkin SB. Examining the links between community participation and health outcomes: a review of the literature. Health Policy Plan. 2014;29(Suppl 2):ii98-106.
3. Pennel CL, Burdine JN, Prochaska JD, McLeroy KR. Common and critical components among community health assessment and community health improvement planning models. J Public Health Manag Pract. 2017;23(Suppl 4):S14-21.
4. George AS, Mehra V, Scott K, Sriram V. Community participation in health systems research: a systematic review assessing the state of research, the nature of interventions involved and the features of engagement with communities. PLoS One. 2015;10(10):e0141091.
5. Bogus CM, Martins CL. Programa de capacitação permanente de conselheiros populares de saúde na cidade de São Paulo. Saude Soc. 2003;12(2):56-67.
6. Souto LRF, Oliveira MHB. Movimento da reforma sanitária brasileira: um projeto civilizatório de globalização alternativa e construção de um pensamento pós-abissal. Saude Debate. 2016;40(108):204-18.
7. Brasil. Relatório final da 13ª Conferência Nacional de Saúde: Saúde e qualidade de vida: políticas de estado e desenvolvimento. Brasília: Ministério da Saúde; 2008.
8. Brasil. Portaria nº 2436, de 21 de setembro de 2017. Aprova a Política Nacional de Atenção Básica, estabelecendo a revisão de diretrizes para a organização da Atenção Básica, no âmbito do Sistema Único de Saúde (SUS). Brasília: Ministério da Saúde; 2017.
9. Machado FV, Rech CM, Pinto RS, Romão WM, Matias MMM, Freitas GC. Participação em saúde nas Américas: mapeamento bibliométrico da produção, impacto, visibilidade e colaboração. Cien Saude Colet. 2023;28(2):487-500.
10. Fernandes VC, Spanguolo RS, Bassetto JGB. A participação comunitária no sistema único de saúde: revisão integrativa da literatura. Rev Bras Promoc Saude. 2017;30(1):125-34.
11. Miwa MJ, Serapioni M, Ventura CAA. A presença invisível dos conselhos locais de saúde. Saude Soc. 2017;26(2):411-23.
12. Brasil. Programa Nacional de Melhoria do Acesso e da Qualidade da Atenção Básica [Internet]. s.d. [acesso 29 jan. 2026]. Disponível em: https://www.gov.br/saude/pt-br/composicao/saps/pmaq
13. Brasil. Portaria nº 1.645, de 2 de outubro de 2015. Dispõe sobre o Programa Nacional de Melhoria do Acesso e da Qualidade da Atenção Básica (PMAQ-AB ). Brasília: Ministério da Saúde; 2015.
14. Brasil. Programa Nacional de Melhoria do Acesso e da Qualidade da Atenção Básica (PMAQ): Manual instrutivo para as equipes de Atenção Básica (Saúde da Família, Saúde Bucal e Equipes Parametrizadas) e NASF. Brasília: Ministério da Saúde; 2013. 38 p.
15. Brasil. Programa de Melhoria do Acesso e da Qualidade [Internet]. 2º Ciclo – CEO. s.d. [acesso 29 jan. 2026]. Disponível em: https://www.gov.br/saude/pt-br/composicao/saps/pmaq/ciclos-do-pmaq-ceo/2-ciclo-ceo
16. Lam Orué A, Schiaveto de Souza A, Ferla AA, Dupas Gonçalves do Nascimento D, Lisiane Moraes dos Santos M. Implantação, planejamento e monitoramento do Núcleo de Apoio à Saúde da Família: um estudo nacional a partir do PMAQ-AB. Soc Cult. 2018;21(2):117-38.
17. Brasil. CNES - Estabelecimentos [Internet]. s.d. [acesso 9 fev. 2026]. Disponível em: https://datasus.saude.gov.br/cnes-estabelecimentos
18. Brasil. Cobertura da Atenção Básica (2007–2020) [Internet]. s.d. [acesso 9 fev. 2026]. Disponível em: https://relatorioaps.saude.gov.br/cobertura/ab
19. Machado ATGM, Martins PC, Harzheim E. Asistencia sanitaria, certificación de calidad y apoyo institucional: la atención primaria en Brasil. Salud Publica Mex. 2016;58(3):358-65.
20. Oliveira AMC, Dallari SG. Análise dos fatores que influenciam e condicionam a participação social na Atenção Primária à Saúde. Saude Debate. 2017;41(spe3):202-13.
21. Cruz PJSC, Brutscher VJ. Participação popular e atenção primária à saúde no Brasil: fundamentos, desafios e caminhos de construção. Em: Mendonça MHM, Pereira IB, Machado FV, organizadores. Atenção Primária à Saúde no Brasil: conceitos, práticas e pesquisas. Rio de Janeiro: Editora Fiocruz; 2018. v.1. p.123-67.
22. Ferla AA. Participação da população: do controle sobre os recursos a uma produção estética da clínica e da gestão em saúde. Physis. 2004;14(1):85-108. doi:10.1590/S0103-73312004000100006.
23. Schweickardt JC, Lima RTS, Ferla AA, org. Mais Médicos na Amazônia: efeitos no território líquido e suas gentes. 1ª ed. Porto Alegre: Editora Rede UNIDA; 2021.
24. Frente Nacional de Prefeitos. g100 - Municípios Populosos com Baixa Receita per Capita e Alta Vulnerabilidade Social [Internet]. 2015 [acesso 9 fev. 2026]. Disponível em: http://aequus.com.br/cartilhas/g100_2015.pdf
25. Busana JA, Heidemann ITSB, Wendhausen ÁLPP. Participação popular em um conselho local de saúde: limites e potencialidades. Texto Contexto Enferm. 2015;24(2):442-9.
26. Zermiani TC, Freitas RS, Pessali HF, Ditterich RG. A participação dos conselhos locais de saúde na contratualização de metas na atenção primária à saúde: a experiência de Curitiba, PR. Interacoes (Campo Grande). 2019;20(4):1115-26.
27. Lima AP, Machado FV, Pereira IB, organizadores. Reinventando a participação no SUS: o controle social em defesa da Democracia e do Direito à Saúde - 30 anos do Conselho Municipal de Saúde de Porto Alegre! Porto Alegre: Editora Rede Unida; 2024. 257 p. (Série Participação Social e Políticas Públicas; v. 18).
28. Neves RG, Saes MO, Duro SMS, Flores TR, Tomasi E. Estrutura das unidades básicas de saúde para atenção às pessoas com diabetes: Ciclos I e II do Programa Nacional de Melhoria do Acesso e da Qualidade. Cad Saude Publica. 2018;34(4):e00072317.
29. Bispo Jr JP, Martins PC. Participação social na Estratégia de Saúde da Família: análise da percepção de conselheiros de saúde. Saúde Debate. 2014;38(102):440-51.
30. Jerome JS. Participatory governance in the context of local health councils: interviews with six local health council presidents in Northeastern Brazil. Saude Soc. 2018;27(3):740-53.
31. Ribeiro FB, Nascimento MÂA. Exercício de cidadania nos conselhos locais de saúde: a (re)significação do "ser sujeito". Rev Baiana Saude Publica. 2011;35(Suppl 1):151-66.
32. Cristo SCA. Controle social em saúde: o caso do Pará. Serv Soc Soc. 2012;(109):93-111.
33. Gonçalves RM, Domingos IM. População ribeirinha no Amazonas e a desigualdade no acesso à saúde. Rev Estud Const Hermen Teor Dir (RECHTD). 2019;11(1):99-108.
34. Lira TM, Chaves MDPSR. Comunidades ribeirinhas na Amazônia: organização sociocultural e política. Interacoes (Campo Grande). 2016;17(1):66-76.
35. Lisboa EA, Oliveira LB, Dias VRF, Souza ES. Conselhos locais de saúde: caminhos e (des)caminhos da participação social. Trab Educ Saude. 2016;14(3):679-98.
36. Matuoka RI, Ogata MN. Análise qualitativa dos conselhos locais da atenção básica de São Carlos: a dinâmica de funcionamento e participação. Rev APS. 2010;13(4):396-405.
37. Draper A, Rifkin S. Community participation in health systems development. In: Nolte E, Merkur S, Anell A, eds. Achieving Person-Centred Health Systems: Evidence, Strategies and Challenges. Cambridge: Cambridge University Press; 2020. p.115-44.
38. Lüchmann LHH. Democracia deliberativa, pobreza e participação política. Polit Soc. 2007;(11):183-97.
39. Budo MLD, Gonzalez JS, Almeida MCP, Rios GS. Redes sociais e participação em uma comunidade referenciada a uma unidade de saúde da família. Rev Gaucha Enferm. 2010;31(4):753-60.
Downloads
Published
Issue
Section
License
Copyright (c) 2026 Rodrigo Silveira Pinto, Frederico Viana Machado, Maurício Schüler Nin, Alcindo Antônio Ferla, Mauro Silveira de Castro
This work is licensed under a Creative Commons Attribution 4.0 International License.
Os direitos autorais para artigos publicados neste periódico são do autor, com os direitos de publicação para o periódico. Este periódico é de acesso público, os artigos são de uso gratuito, com atribuições próprias, desde que citada a fonte (por favor, veja a Licença Creative Commons no link a seguir https://creativecommons.org/licenses/by/4.0/deed.pt_BR).
